【第 1621 号】青海 JM 产业（集团）有限公司等被诉非法采矿案――未取得采矿许可证采矿是否必然构成非法采矿罪
一、基本案情
被告单位青海 JM 产业（集团）有限公司（以下简称青海 JM 公司），住所地青海省海西蒙古族藏族自治州天峻县。
被告人郑某某，男，1961 年××月××日出生，原系青海 JM 公司法定代表人、董事长。2020 年 9 月 8 日被刑事拘留，同年 9 月 27 日被逮捕，2023 年 7 月 31 日被取保候审。
（其他 10 名被告人系在青海 JM 公司担任总经理、副总经理、总工程师、矿长等职务的人员，具体情况略）
青海省西宁市城西区人民检察院指控被告单位青海 JM 公司、被告人郑某某等人犯非法采矿罪，向西宁市城西区人民法院提起公诉。
西宁市城西区人民法院审理查明：2004 年 4 月 9 日，经青海省海西蒙古族藏族自治州人民政府（以下简称海西州政府）招商引资，上海 HD 电器集团有限公司（以下简称 HD 电器集团）和上海 HZ 物资有限公司（以下简称上海 HZ 公司）共同出资注册成立青海 JM 公司，由被告人郑某某担任法定代表人，公司经营范围为煤炭开发、销售（不含开采）、焦化生产、煤气、热力、余热发电、投资等。2004 年 7 月 11 日，海西州政府（甲方 ] 与 HD 电器集团、上海 HZ 公司（乙方）就共同开发海西州境内煤炭资源项目签订《煤炭项目合作协议书》，约定：乙方在海西州天峻县木里镇江仓煤田第五勘探区依法组织勘探和生产经营活动；乙方在天峻县建设年产 300 万吨洗煤生产线一条，建设年产 200 万吨原煤生产露天矿井，建设年产 300 万吨洗煤、环保仓储、集装站生产线一条；工程总投资为 4.6 亿元，资金按工程进度计划准时到位，全部工程三年内建成投产；甲方同意和支持乙方在甲方境内开发煤炭资源，并全面负责协调开发中的相关事宜，确保乙方的利益和合法权益；甲方协助乙方办理有关证照，如工商登记、采矿许可证、生产许可证、煤炭经营许可证、取水许可证、土地使用证等。2005 年 1 月 14 日，青海省国土资源厅经召开会议决定将江仓矿区二井田探矿权出让给青海 JM 公司。同年 3 月 25 日，青海 JM 公司登记办理江仓矿区二井田探矿权证。
2006 年 3 月，因木里煤田江仓矿区整合，青海省人民政府相关职能部门召开专题会议，提出江仓矿区整合后的企业必须承诺在 2006 年 7 月前开始焦化项目建设。2010 年 1 月 29 日，青海省人民政府及相关职能部门召开专题会议，决定组成联动办公机构依法尽快按程序协调解决江仓矿区煤炭开发企业生产过程中所霈的审批、核准手续及相关证照的办理问题，尽快协助企业完成采矿权审批、项目核准、生产许可、安全许可、环境审查等审批程序。同年 8 月 19 日，国土资源部向青海 JM 公司批复江仓矿区二井田矿区范围，预留期为三年，于 2013 年 8 月 19 日前持采矿登记申请资料到登记管理机关办理采矿登记手续。
自 2006 年开始，青海省人民政府及相关职能部门按照国家煤炭产业政策“一个矿区一个开发主体”的要求，决定对木里煤田矿产资源进行整合，成立联合开发企业对木里煤田进行统一规划、统一开发、统一管理和统一建设。其间，先后成立多家整合企业。后为促进木里煤田规范有序开发，按照“一个矿区一个开发主体”的要求，经青海省人民政府研究批复，组建青海省 MLMY 开发集团有限公司（以下简称 MLMY 集团）。MLMY 集团于 2010 年 11 月 16 日成立并注册登记，由青海省国有资产投资管理有限公司持股 100%，作为木里煤田矿区总体规划范围内煤炭资源的唯一开发主体，对矿区内六家开发企业进行重组。MLMY 集团的职能是：负责矿区新建和改扩建项目立项、核准的报批工作；负责采矿许可证等证照的申领、年检、续展和注销工作；负责编制上报各矿井年底生产计划并督促落实；负责煤炭的统一销售和经营管理等工作。2012 年 9 月 6 日，MLMY 集团与青海 JM 公司签订协议，约定 MLMY 集团为江仓矿区二井田采矿权证申办主体，由青海 JM 公司承担全部申办费用，并按照二井田查明资源储量支付管理费用，2012 年管理费用为 460 万元。同年 12 月 31 日，国土资源部同意江仓矿区二井田划定矿区范围，批复持有人由青海 JM 公司变更为 MLMY 集团，有效期至 2013 年 8 月 19 日。后经青海省国土资源厅批复，该矿区范围预留期延长至 2014 年 12 月。
2004 年至 2014 年，青海省经济委员会、MLMY 集团向包括青海 JM 公司在内的矿区企业下达生产任务；木里煤田管理局等相关政府职能部门向青海 JM 公司审批、核发火工品；天峻县国土资源局与青海 JM 公司签订协议，将 3038.146 亩（后变更为 5668.466 亩）国有土地使用权出租给青海 JM 公司作为采矿作业区、排渣场。其间，青海 JM 公司共缴纳营业税、增值税、资源税、企业所得税、城镇土地使用税等税款 8.17 亿余元，青海省人民政府授予青海 JM 公司“2009 年度青海省上缴税收先进企业”“2010 年度青海省上缴税收大户企业”“2011 年度青海省上缴税收大户企业”“2012 年度青海省上缴税收大户企业”荣誉称号，并予以现金奖励。青海 JM 公司缴纳矿产资源补偿费 2455 万元，欠缴 432.51 万元；缴纳土地租赁费 1924.1635 万元，欠缴 4411.8918 万元。2006 年 10 月至 2014 年 7 月，青海 JM 公司因无证开采被政府相关职能部门 11 次予以责令停止开采、罚款等行政处罚。其间，青海 JM 公司共采挖煤炭 773.294042 万吨，销售 763.024136 万吨，销售收入 36.448476297 亿元（不含税收入 31.2883294723 亿元）。2014 年 7 月 31 日，MLMY 集团作为采矿权人登记取得江仓矿区二井田采矿许可证。
西宁市城西区人民法院审理认为，被告单位青海 JM 公司经海西州政府招商引资进行矿产资源开发，在政府支持下取得江仓矿区二井田资源配置并取得探矿权、矿区范围持有人批复，之后按照政府“一个矿区一个开发主体”的整合要求将探矿权变更至整合后的 MLMY 集团名下，并于 2014 年 7 月取得采矿许可证。青海 JM 公司虽然在取得采矿许可证之前存在“以探代采”行为，但作为二井田的实际矿业权利人，其采矿行为未超出划定的矿区范围。同时，青海．JM 公司主动申请办理采矿许可证，由于政府要求采矿许可证由整合后的公司统一申办、矿区企业不得自行申办及企业整合、政策调整等原因，未能及时取得采矿许可证，但青海 JM 公司未隐瞒开采煤炭的事实，企业整合、生产经营、用地审批、火工品审批、税费缴纳等均是在政府的指导和监管下进行的，并非未经允许擅自开采。政府及相关职能部门以行政合同、会议纪要等默许青海 JM 公司进行企业整合、煤炭资源开发，虽然多次强调不得无证开采、“以探代采”，多次作出行政处罚，但并未实质性采取关停煤矿的措施，后在 2014 年 7 月颁发采矿许可证，证实青海 JM 公司具备办理采矿许可证的条件，且开采行为系在政府及相关部门的默许下进行。政府及相关部门的行政行为使青海 JM 公司产生合理信赖，主砚形成在当时的情形下“以探代采”行为是合法的认识，不具有非法采矿的故意。被告单位青海 IM 公司及各被告人实施开采的行为虽不构成刑事犯罪，但客观上造成了损害结果，不承担刑事责任并不必然免除其可能承担的行政责任或民事责任，退缴的相关款项及在案财物亦应用于其所应承担的生态修复责任或行政责任、民事责任。依照刑法第三百四十三条第一款、第十六条和刑事诉讼法第二百条第二项之规定，判决被告单位青海 JM 公司、被告人郑某某等人无罪。
宣判后，在法定期间内没有上诉、抗诉。判决已经发生法律效力。
二、主要问题
（1）被告单位青海 JM 公司的行为是否构成非法采矿罪？
（2）非法采矿案件中刑事责任、行政责任、民事责任如何衔接？
三、裁判理由
（一）被告单位青海 JM 公司的行为不构成非法采矿罪
根据刑法第三百四十三条第一款的规定，违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条明确规定了属于“未取得采矿许可证”的五种情形：（l）无许可证的；（2）许可证被注销、吊销、撤销的；（3）超越许可证规定的矿区范围或者开采范围的；（4）超出许可证规定的矿种的（共生、伴生矿种除外）：（5）其他未取得许可证的情形。根据刑法第三百四十三条第一款规定的精神，未取得采矿许可证擅自采矿是构成非法采矿罪的典型情形之一，但该条未规定“未取得采矿许可证采矿”即构成非法采矿罪，而是采用了“未取得采矿许可证 + 擅自采矿”的认定标准。上述司法解释虽然规定了未取得采矿许可证的四种具体情形，并规定了“其他未取得许可证的情形”的兜底条款，但由于无证开采的情形在现实中较为复杂，造成无证开采的原因可能也是多方面的。按照主客观相一致的原则，既要审查行为人客观上是否实施了未取得采矿许可证采矿的行为，也耍审查行为人主观上是否有“擅自”开采的故意。
对于“未取得采矿许可证”采矿的标准，比较容易把握，而对于认定行为人是否具有非法采矿的主观故意，是否属于“擅自”采矿，较为疑难复杂，实践中也容易被忽略或者降低证明标准，出现以客观归罪、结果归罪的情形。对此，可以从以下几个方面考量认定。
1．行为人是否因自身原因未取得采矿许可证
实践中出现无证开采，除行为人盗采矿产资源谋取非法利益，明知不符合办理采矿许可证的条件为压缩经济成本等原因外，还可能存在企业为防止出现矿井坍塌等安全事故不得不开采，政府为推动地方经济发展允许或者默许企业“边采边办”“先采后办”，以及政府审批办证时间过长、不积极履行办证职责等原因，因而不能一概而论将责任归咎于行为人。
本案中，首先，青海 JM 公司不是积极追求无证开采的结果，没有故意拒绝或者回避办理采矿许可证，而是主动申请，并缴纳矿产资源补偿费、土地租赁费、管理费等费用，只是由于企业整合、政策调整等客观原因，未能在 2014 年 7 月之前取得采矿许可证。其次，按照矿区资源整合政策要求，采矿许可证由整合后的联合开发企业统一申请办理，青海 JM 公司没有自主申办采矿许可证的权利。最后，青海 JM 公司是经政府招商引资进行煤炭资源开发的企业，按照 2004 年《煤炭项目合作协议书》的约定，青海 JM 公司要确保总投资 4.6 亿元的洗煤生产线、原煤生产露天矿井及洗煤、环保仓储、集装站生产线在三年内建成投产，政府要保障青海 JM 公司的利益和合法权益，协助办理采矿许可证等有关证照。青海 JM 公司在长达十年时间内未取得采矿许可证，有自身原因，也与政府未按照协议约定履行相关义务有直接的关系。未取得采矿许可证的后果，不能全部归责于青海 JM 公司。
2．行为人是否对矿区范围内的矿产资源实际享有权利
矿产资源法第六条规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。2001 年《国务院办公厅转发国土资源部关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序意见的通知》（己失效）第四条规定，一个矿山原则上只能审批一个采矿主体；不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第九条规定，禁止任何单位和个人进入他人依法取得探矿权的勘查作业区内进行勘查或者采矿活动。《国土资源部关于探矿权排他性法律问题的复函》中，也对探矿权排他性原则作出答复。
按照上述关于探矿权优先权和排他性原则的规定，青海 JM 公司在取得探矿权后，享有“探转采”的优先权和原则上排除他人取得探矿权的权利。并且，MLMY 集团向青海 JM 公司出具了资源权属证明，明确涉案矿区资源及权益归青海 JM 公司享有，MLMY 集团亦在 2014 年 7 月取得涉案矿区采矿许可证，说明涉案矿区不仅符合申办采矿许可证的条件，而且青海 JM 公司对矿区范围内的煤炭资源实际享有权利。在此情形下，认定青海 JM 公司“擅自”无证开采并科以刑责，有悖相关法律精神和客观实际，不符合公平正义的价值理念。
3．行为人的采矿行为是否脱离了政府监管，导致矿产资源管理制度遭到严重破坏
青海 JM 公司在政府指导下参与木里煤田企业整合，按照整合要求将探矿权转至整合后的 MLMY 集团名下，虽然实施了“以探代采”行为，但未超出规定的矿区范围，未隐瞒开采煤炭资源的事实，企业整合、生产经营、用地审批、火工品审批、税费缴纳等均在政府的指导和监管下进行，开采的煤炭也用于保障省内用煤市场需求，其间还多次被政府表彰奖励，不存在脱离政府监管导致矿产资源管理制度遭到严重破坏的情形。
4．无证采矿是否存在其他不可全部归责于行为人的原因
刑法第十六条规定，行为在客观上虽然造成了损害结果，但是不是出于故意或者过失，而是由于不能抗拒或者不能预见的原因所引起的，不是犯罪。《最高人民检察院关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》明确指幽，对于犯罪嫌疑人提出因信赖主管部门出具的相关意见而陷入认识错误的辩解，如果上述辩解确有证据证明，不应作为犯罪处理，但应当对行政主管部门出具的相关意见及其出具过程进行查证。根据上述法律、司法规范性文件的精神，在行政机关实行严格监管、审批的矿产资源开采等领域，行为人因信赖相关行政主管部门对开采行为合法性所出具的意见而陷入违法性认识错误的，也应阻却行为人的责任。
本案中，青海 JM 公司客观上实施了“以探代采”行为，但综合案件的事实经过、原因背景等因素，青海 JM 公司是政府招商引资引入的企业，是政府扶持和关注的对象，政府及相关部门明知青海 JM 公司未取得采矿许可证，但以行政合同、会议纪要等默许其进行煤炭资源开发，未积极按照政策要求履行办理采矿证义务，并存在下达生产计划任务，要求上报开采、销售数据，收取矿产资源补偿费等费用，审批提供火工品、生产建设用地，要求企业无偿或者低价提供生活、生产用煤等情形，虽多次作出行政处罚，但未采取关停煤矿等实质性措施，并在开采期间多次予以表彰奖励，最后在 2014 年 7 月颁发采矿许可证，说明“无证开采”“边采边办”行为是得到政府及相关部门允诺或默许的。青海 JM 公司基于对政府相关行为的合理信赖，形成“以探代采”是合法行为的错误认识，并非未经允许“擅自”开采，主观上不具有非法采矿的故意。
（二）非法采矿案件中刑事责任、行政责任、民事责任的衔接
非法采矿案件往往伴随着破坏生态环境的问题，在办理此类案件时，既要审查行为人的刑事责任，还要依法审查行为人的行政责任、民事责任，贯彻落实全面追责原则，妥善协调不同责任承担方式，做好刑事责任、行政责任、民事责任的衔接。行为人非法采矿造成生态环境损害的，除承担刑事责任外，还要依法承担民事侵权责任。行为人不承担刑事责任，不意味着当然不承担行政责任、民事责任，需要追究行为人行政责任的，要支持和保障行政主管机关依法行政、严格孰法。如果采矿行为客观上造成生态环境损害的后果，应根据不同环境要素的修复需求，依法适用劳务代偿、补种复绿、替代修复等多种方式承担民事责任。本案中，青海 JM 公司虽然主观上不具有“擅自”非法采矿的故意，但其采矿行为客观上造成了生态环境严重损害的后果，应依法承担相应的民事责任，相关部门亦己针对其行为提起生态环境损害赔偿诉讼。
综上所述，本案审理法院根据案件的事实、情节，没有简单将“未取得采矿许可证”作为评判构成非法采矿罪的标准，而是严格按照主客观相一致、罪刑法定的原则，依法认定青海 JM 公司不具有“擅自”非法采矿的主观故意并宣告其无罪，符合案件的历史背景和客观实际，体现了公平正义的价值理念和刑法的谦抑性。同时，法院坚持以讲政治顾大局、换位思考等现代化审判理念引领审判工作现代化，认真贯彻落实优化法治环境促进民营经济发展的工作要求，正确处理维护社会公平正义和保障经济平稳发展的关系，找准司法办案与服务经济社会发展的结合点、切入点，准确区分经济纠纷、行政违法与刑事犯罪的界限，维护了经营主体的合法权益和投资信心，为地方经济发展营造了良好的市场环境、法治环境，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果，实现了案结事了、政通人和的司法审判目标。
（撰稿：青海省高级人民法院 李广海 张荣荣
审编：最高人民法院刑事审判第二庭 高洪江）